• de nota "Provinciale planning op het gebied van het specifiek welzijn (september 1981)",
• de notitie "Wenselijkheid van een provinciaal bijzonder (regionaal) welzijnsbeleid (juni 1983)",
• het "Plan Sociaal-cultureel Werk & Emancipatiewerk 1983/1986 (juli 1983 en in werkingsduur verlengd tot 1989),
• de “Nota Inspraakbeleid in Noord-Holland” van oktober 1984 en
• de “Basisnota inzake algemeen welzijnsbeleid en ruimtelijke ordening” (april 1985)

hoogst onduidelijk.

Al deze zaken en veranderingen zijn geen onderdeel van de Welzijnsnota, doch eruit voorgekomen.

Daarbij lijkt het er soms op, dat een politieke intentie ondanks besluitvorming niet heeft geleid tot een politieke imperatief.

Ook de onder het kopje “4.B.5. Subsidiëring”genoemde vermindering van flexibiliteit is geen implicatie van de Welzijnsnota, maar een gevolg van politieke prioriteitsstelling bij het opvangen van de effecten van verminderde inkomsten.

Zou als basis voor politieke besluitvorming de Welzijnsnota 1978 zijn gehanteerd, dan zou bepaald niet uitgesloten mogen worden, dat een versnelde doorvoering van de voorgenomen herstructurering had plaatsgevonden.
De Raad acht ook dit een zwaarwegend argument om het welzijnsbeleid 1978-1988 integraal te evalueren, alvorens het welzijnsbeleid voor de negentiger jaren in hoofdlijnen vast te leggen.

1.5  Uitgangspunten voor de organisatie van toekomstig beleid.

Vanuit de in voorafgaande paragrafen genoemde “redenen voor actualisering” en de daaruit afgeleide “knelpunten” komen GS tot de draaikolk-redenering dat er een “richting voor oplossing” is aangegeven.

Deze richting “gaat vooral naar een beperking van de kosten, die zijn verbonden aan de vormgeving van provinciaal welzijnsbeleid ten gunste van de inhoud.”

GS staat daarbij voor ogen, een verschuiving van beleids-overheadkosten naar overdrachtsmiddelen en daarbinnen weer een  verschuiving van middelen voor steun naar middelen voor activiteiten.

Het lijkt er aanvankelijk dus op, dat GS een substantieel deel van de apparaatkosten wil gaan overdragen naar het uitvoerend werk op lokaal of regionaal niveau.

Dit is echter een illusie, want veranderingen blijken al ras betrekking te hebben op:

1. de adviesfunctie(-structuur)
2. de steunfunctie(-structuur)
3. de relatie met het MI (maatschappelijk initiatief)
4. de relatie met de andere overheden

Daarbij worden mogelijke effecten op, of een samenhangende reorganisatie van het provinciaal apparaat dus niet aan de orde gesteld.

1.5.1.      De adviesfunctie

Niet met de Welzijnsnota 1978 is de “radendiscussie” van start gegaan, zoals gesteld wordt, maar met de “Notitie inzake de verdeling van verantwoordelijkheid…” van juni 1981.

Deze discussie, die in gezamenlijkheid van de raden en het Opbouworgaan gevoerd werd, kreeg op voorstel van GS en met instemming van de Statencommissie Copla op 23 juni 1984 een z.g. “bilateraal karakter” wat inhield dat het College met de raden afzonderlijk tot een vernieuwde vaststelling van taken en functies zou komen.

Aanvankelijk met de bedoeling om na de afzonderlijke behandelingen in gezamenlijkheid weer te komen tot een ontwerp voor een algemene adviesradenverordening.

Het bilateraal overleg heeft geleid tot een experimentele periode voor de Culturele Raad resulterend in een ingrijpende herstructurering; een uitsplitsing van het Opbouworgaan in een Centrum voor Steunfuncties en het Ondersteuningsinstituut NH en een meer steungerichte functie van de Sportraad.

Al deze instellingen zullen in hun eigen commentaar ongetwijfeld nader hierop ingaan.

Al veel eerder, in mei 1981, opende het College de discussie met de toenmalige Raad voor Jeugd en Jongeren.
Aan die discussie lag de nota “Plaats en functies van de Raad voor J&J” ten grond.

In goed bestuurlijk overleg werd een nieuwe doelstelling met een nieuwe organisatiestructuur ontwikkeld in de nota “Perspectieven” waarmee GS in augustus 1982 instemden.

De Raad mocht voorlopig voor één jaar twee fulltime functies invullen om de plannen verder uit te werken.
Binnen een jaar was het al zo ver en op 1 juli 1983 kon een nieuwe Raad voor Jeugdbeleid voor een eerste zittingsperiode van vier jaar worden geïnstalleerd.

De Raad had met instemming van het Provinciaal Bestuur een onafhankelijke plaats ingenomen, teneinde op basis van eigen deskundigheid de provinciale en lokale overheden van advies te kunnen dienen ter ontwikkeling en verbetering van samenhangend jeugdbeleid.
Het Provinciaal Bestuur had zowel in het Collegeprogramma 1983/1987 als in het Plan SCW & EW 1983/1986 zijn voornemen tot samenhangend jeugdbeleid geformuleerd.

Eind 1985 kreeg de Raad, teneinde voor de provincie “coördinatiepunt” te kunnen zijn, alsmede om zijn coördinatiefunctie voor provinciaal jeugdonderzoek te kunnen ontwikkelen 100% formatie-uitbreiding, oftewel twee FT-functies extra, in het kader van “nieuw beleid”.

Halverwege zijn eerste periode had de Raad via een tussentijdse evaluatie alweer de lijnen uitgezet voor een nieuwe beleidsperiode die met instemming van GS en statencommissie resulteerde in het Beleidsplan 1987/1991. De Raad heeft twee afgeleide functies, t.w.: Ontwikkeling en Informatie, om zijn hoofdfunctie Advisering ten behoeve van samenhangend jeugdbeleid (facet-beleid) te kunnen uitvoeren.

In de organisatie van de huidige Raad staat deskundigheid centraal; in zijn werkwijze: jeugdonderzoek, overleg met organisaties & overheden en participatie van jongeren.
Daarmee sluit de Raad naadloos aan op het Collegeprogramma 1987/1991.

Het feit dat de Raad een half jaar nadat een nieuw College gevormd is opnieuw wordt geïnstalleerd, geeft een extra garantie voor inhoudelijke en organisatorische flexibiliteit en aansluiting op de politieke hoofdlijnen van het  provinciaal beleid voor een nieuwe GS-periode.

Deze uitweiding over de radendiscussie in het algemeen en de discussie met de Raad voor Jeugdbeleid in het bijzonder acht de Raad noodzakelijk.

Het is de Raad namelijk niet duidelijk, waar GS in de concept-welzijnsnota op stoelen, dat “de raden dienden te worden gezien als spreekbuis van het maatschappelijk initiatief” en dat de slotsom van de radendiscussie was, “dat de raden in principe gezien moeten  worden als representanten van het maatschappelijk initiatief op provinciaal niveau.”

Dat er voor de Culturele Raad een uitzondering wordt gemaakt op basis van afspraken die voortvloeien uit de vorige bestuursperiode, tekent de bestuurlijke zorgvuldigheid. Dat gelijksoortige afspraken die met de Raad voor Jeugdbeleid zijn gemaakt, niet worden genoemd, is een erge omissie.

Wanneer er echter goede argumenten zijn om op deze afspraken terug te komen en het voor de Raad nog zo kortelings ingezette nieuwe beleid al weer in de heroverwegingen te betrekken, dan zal de Raad de eerste zijn om daaraan een bijdrage te leveren.
De GS-nota geeft daar echter vooralsnog zeker geen aanleiding toe; het College-programma nog minder.

Dat GS de kosten voor de adviesfunctiestructuur zien als overheadkosten voor provinciale beleidsvorming acht de Raad correct. Niet alleen staat de Raad ten dienste van de kwaliteitsverbetering van het provinciaal (jeugd)beleid, ook rechtspositioneel kan de Raad, zowel door zijn statuten als door zijn op de B3-status gebaseerde arbeidsvoorwaardenreglement gezien worden als een semi-ambtelijke dienst, waarin GS onmiddellijke en substantiële invloed hebben.
(Enige overeenkomst dringt zich op met de landelijke Raad voor Jeugdbeleid, juridisch een “buitendienst” van WVC, maar inhoudelijk een onafhankelijk adviesorgaan voor alle ministeries.)

De raden onderscheiden zich hierdoor op principale punten van de andere gesubsidieerde instellingen. Het is dan ook zeer verwonderlijk, tenminste voor wat de Raad voor Jeugdbeleid betreft, dat ‘de functies van andere instellingen (bedoeld worden de bij de radendiscussie betrokken instellingen?) worden geacht te liggen op het  terrein van ondersteuning van het uitvoerend werk”.

Ook hier wordt de werkelijkheid geweld aangedaan.

De Raad kan dan ook niet accepteren, dat GS dit standpunt zonder nadere toelichting innemen.
Graag verneemt de Raad, hoe GS tot deze gedachte komen, vóórdat de Welzijnsnota verder wordt uitgewerkt.

Inzicht hierin is zowel voor de AH-commissie, voor gemeenten die van de adviesfunctie van de Raad (met instemming van het Provinciaal Bestuur) gebruik mogen maken, voor de brede schakering van instellingen die in de sectoren van openbaar bestuur en particulier initiatief met jongeren te maken hebben, als voor de Raad en niet in het  minst voor de jeugd van Noord-Holland nodig, teneinde op verantwoorde wijze te kunnen meedenken over het toekomstig welzijnsbeleid.

Ten aanzien van de uitgangspunten die GS voorstellen om een
“deel van de heroverwegingstaak langs de kostensoort adviesfunctie-structuur te realiseren”

heeft de Raad de volgende opmerkingen:

Zonder inhoudelijke onderbouwing van de stellingname, dat “advisering op basis van onafhankelijkheid beperkt blijft tot twee uitzonderingen”, i.c. de Culturele Raad en de Raad voor Volksgezondheid, worden er uitgangspunten bedacht. Ook deze worden niet of onvoldoende genuanceerd.

Dat roept vragen op, omdat daardoor geen gedegen overweging of waardering, laat staan instemming, kan plaatsvinden.
Principiële vragen over de financiële besluitvorming van het Provinciaal Bestuur ten aanzien van de radendiscussie, een besluitvorming die (voor zover de Raad bekend) nooit heeft plaatsgevonden;
praktische vragen over de “organisatorische uitgangspunten” die worden voorgelegd:

1.  Als voorzieningen voor externe advisering een “tijdelijk karakter” hebben, wat wordt daar dan mee bedoeld en hoe verhoudt zich dat met het derde uitgangspunt: “Voor zover externe adviesvoorzieningen een blijvend, structureel karakter hebben,…”?
 

2.  Wat wordt verstaan onder “aantoonbare noodzaak”; wie bepaalt deze en hoe;
is hiervan alleen sprake bij onvolkomenheden in de interne ambtelijke advisering; wordt deze gerelateerd aan de politieke intenties van participatie-bevordering, facetbeleid of behoeften aan geobjectiveerde belangenbehartiging of deskundigheidsadvisering ter verbetering van de kwaliteit van het beleid?
 

3.  Hoe wordt “advisering op basis van onafhankelijkheid” gewaarborgd onder een “gezamenlijke directie” met de steunfunctie?
 

4.  Hoe worden “dubbelingen in de structuur van intern-ambtelijke advisering en externe deskundigheidsadvisering”, zo ze al bestaan, opgespoord?
 

5.  Wat bedoelen GS met “regelverdunning door globalisering van adviesaanvraag” en beseft het College de implicaties van een eventuele “introductie van repressieve advisering” ?

De Raad heeft vooralsnog de indruk, dat deze uitgangspunten een schijnlegitimatie vormen voor een vooringenomen en oncontroleerbaar standpunt ten aanzien van de adviesfunctie, tenzij hier sprake is van een met eerder gedane uitspraken conflicterende interpretatie van “advisering”.

1.5.2.      De steunfunctie(-structuur).

Ten aanzien van de steunvoorziening voor het Jeugd- & Jongerenwerk (J&JW) heeft de Raad in december 1987 het advies “Klampen & Kikkers” (K&K) uitgebracht. In dat advies heeft de Raad zich in het bijzonder gebogen over nadere uitgangspunten voor het ondersteuningsbeleid voor het J&JW, doch ook in algemenere termen gesproken over de steunfunctie.

Het doet de Raad deugd, op enkele punten in deze paragraaf sterke overeenkomsten te zien met het gestelde in het advies. Toch heeft de Raad de indruk, dat het College nog niet volledig van het advies kennis heeft kunnen nemen.

De Raad onderschrijft, dat het begrip steunfunctie zich moeilijk leent voor concrete beleidsvoering en dat het beter kan worden opgevat als een beleidsdoel (K&K blz. 133). Het is dan ook moeilijk te begrijpen, waarom GS niet eerst uitgangspunten voor realisering van het beleidsdoel formuleren, alvorens “zonder uitputtend te willen zijn… een korte rubricering van onderdelen van de ondersteuning (te willen geven)”.

Daarbij merkt de Raad bovendien op, dat deze rubricering nauwelijks een relatie heeft met de steunfunctie-elementen uit het Plan SCW&EW, zeer onduidelijke elementen bevat en enigszins willekeurig aandoet, al lijkt ze genomen uit het rapport “Knelpunten in de ondersteuning op sociaal en cultureel terrein” van de Harmonisatieraad Welzijnsbeleid.
In dit rapport worden in totaal 61 steunfunctieregelingen van 4 ministeries op steunfunctie-elementen gerubriceerd, teneinde tot een doelmatiger regelgeving voor rijksbeleid te komen. Het advies van de HRWB (uitgebracht in 1986) bevat weliswaar zeer waardevolle gedachten voor provinciaal beleid, maar heeft ook zijn beperkingen. Er kan dan ook niet zonder meer een verzameling steunfuncties uit gehaald worden.

De opsomming in de notitie lijkt, door het gemis aan toelichting, gespeend van enig inzicht in de praktijk van de bestaande voorzieningen. Verwarrend is bovendien dat GS in element 6, “uitvoering en ondersteuning van overheidsbeleid” noemen.
(De HRWB spreekt over “implementatie en ondersteuning van rijksbeleid” en geeft daarbij als voorbeeld de Regeling voor Onderwijsbegeleidingsdiensten, Basisgezondheidsdiensten en de Reclasseringsregeling; regelingen waarbij de provincie volgens de nota niet is betrokken).

Het is dan ook ernstig af te raden, deze rubricering via een prioriteit (die de Raad overigens op zich geheel onderschrijft) te filteren tot de genoemde vijf ondersteuningstaken.
Temeer, als daarbij in acht wordt genomen, dat de rubricering volgens GS “kort” & “niet uitputtend” is.

Deze rubricering geeft wel extra voeding aan de twijfel over de deskundigheid waarmee de notitie is gemaakt.

In het welzijnsdenken zijn primair drie partijen betrokken: de Overheid, de burger en het uitvoerend werk.

Op een hoog abstractieniveau zou gesproken kunnen worden van één behoefte aan ondersteuning.
Eén trede lager is er echter al sprake van een uiteenlopende differentiatie, die zeer globaal als volgt kan worden aangegeven:

1. De overheid heeft behoefte aan ondersteuning in de vorm van:
   - ambtelijke beleidsvoorbereiding en uitvoering
   - inspraak vanuit het PI en de bevolking
   - ge-objectiveerde advisering op basis van deskundigheid
2. Het uitvoerend werk heeft behoefte aan ondersteuning in de vorm van:
   - politiek draagveld oftewel inhoudelijk en materieel krediet
   - professionele ondersteuning voor een kwalitatief aanbod
3. De burger heeft behoefte aan ondersteuning in de vorm van:
   - versterking van mogelijkheden voor participatie in democratische besluitvorming
   - informatie over en keuzemogelijkheden met betrekking tot mogelijkheden en middelen voor
     maatschappelijke participatie

Deze differentiatie geeft al direct aan, dat bij het concretiseren van ondersteuningsbehoeften sprake is van uiteenlopende behoeften:

ambtelijke advisering, participatie-ondersteuning, organisatie-advisering, belangenbehartiging, deskundigheidsbevordering en programma-advisering, om enkele voorbeelden te noemen.

Deze behoeften lopen uiteen al naargelang het één van de genoemde drie partijen (de “functiedrager” in termen van beleidsdenken) betreft.

GS gaan daar in de concept-notitie, zoals ook al is aangetoond in de paragraaf over de adviesfunctie(-structuur), aan voorbij.

Als GS vervolgens stellen, dat de voorgenomen “veranderingen leiden tot een reductie van de huidige steuncapaciteit, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de heroverwegingstaak” dan schijnt het zonneklaar, dat noch de “actualisering van de Welzijnsnota”, noch de “kwaliteitsverbetering van het uitvoerend werk” beoogd worden.
Met veel mooie woorden lijken GS dan uiteindelijk louter een bezuinigingsoperatie te willen uitvoeren.

Met het gestelde in 5.2.B. over de organisatie van de steunvoorziening kan de Raad in grote lijnen instemmen, voor zover het gaat over de ondersteuning van het uitvoerend welzijnswerk.

Er is daarin veel overeenkomst met het advies over de steunvoorziening voor het J&JW. De Raad wist zich daarin nog wel beperkt tot de werksoort J&JW, maar gaf wel aan, dat er in de verdere ontwikkeling van een ondersteuningsnetwerk een voortschrijdende integratie met andere werksoorten mogelijk en wenselijk zou zijn (K&K blz. 71).

De Raad is daarbij nog niet zo ver gegaan als de AH-commissie in haar vergadering van 25 maart 1985, die een herstructurering plaatste in het perspectief van het overdragen van middelen naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.
De Raad achtte zich namelijk nog gebonden aan uitspraken van het Provinciaal Bestuur over provinciale en lokale verantwoordelijkheden.

De Raad heeft echter wel gesproken over een “denkbaar alternatief”, door de middelen voor ondersteuning via de vraagzijde te laten lopen. (K&K blz. 71)

Dat GS ook hier weer zonder onderbouwing de op uitvoerend werk gerichte steunfunctie en de op de overheid gerichte objectieve deskundigheidsadvisering in één verband willen brengen, moet de Raad vooralsnog afwijzen. Daarbij is uiteraard niet aan de orde, of gezamenlijke huisvesting niet wenselijk zou zijn.
Daarover heeft  de Raad zich al meermalen positief uitgelaten.

1.5.3.      De relatie met het maatschappelijke initiatief

Met de door GS voorgestelde afbakening van provinciale subsidieverantwoordelijkheid kan de Raad instemmen, alsmede met de beoogde versterking van de inhoudelijke autonomie van het maatschappelijke initiatief door deregulering en harmonisatie van overblijvende regelgeving.

Dit vereist echter wel duidelijke doelstellingen, uitgangspunten en toetsingscriteria voor het welzijnsbeleid. En deze ontbreken nog. Daardoor zal niet alleen het opstellen van sociale regio-rapportages worden bemoeilijkt, doch ook het politiek waarderen ervan.

Dit spreekt ook uit de constatering van A. de Jong, dat “vanuit de behoefte van het bestaande politiek-bestuurlijke bedrijf aan eenduidigheid en beheersbaarheid, de complexiteit van democratische en maatschappelijke verhoudingen (nog) wordt onderschat.” (“De nadagen van de verzorgingsstaat” o.r.v Ph. Idenburg 1983)

In de paragraaf “relatie met het maatschappelijk initiatief” had de Raad gehoopt, ook uitspraken over participatie en democratisering aan te treffen, zowel met betrekking tot de burger in relatie met politieke en maatschappelijke instituten als met betrekking tot instellingen van uitvoerend werk en de versterking van hun invloed op het ondersteuningsaanbod en de politiek.

De waarde die onder meer het OINH op dit terrein heeft bewezen, wordt daardoor ernstig miskend.

Van extra belang acht de Raad dit vanwege het veranderende welzijnsconcept (van “verzorgingsstaat” naar “zorgzame samenleving”), waarin door de terugtredende overheid en de toenemende individualisering (een ontwikkeling die door de GS wel wordt gesignaleerd) de versterking van de zogenoemde “mediaire structuren” (Schuyt: “Wie maakt welzijnsbeleid”1987), waarmee sociale verbanden worden bedoeld, uitermate belangrijk wordt.

Ten aanzien van het innovatie-beleid en de daarbij genoemde “sociale regio-rapportage” heeft de Raad zich met het experiment Jeugdbeleid West-Friesland enige deskundigheid verworven  en stelt deze graag beschikbaar bij het nader uitwerken van de GS-gedachten hierover. (Zie: Reuring in de Regio” 1987)

1.5.4.      De relatie met rijk en gemeenten

De Raad kan de houding van GS ten opzichte van het rijksbeleid onderschrijven.
Anticiperen op te verwachten ontwikkelingen in rijksbeleid is meer dan eens op teleurstellingen uitgelopen. Het mag echter niet geheel achterwege blijven, opdat een adequaat reageren op rijksbeleid niet wordt gehinderd.

Dat GS willen streven naar een versterking van de provinciale inbreng bij de totstandkoming van rijksbeleid kan in het bijzonder bijdragen aan dat beleid leveren, als dat wordt gedaan vanuit het door GS eerder geschetste vermogen om vanuit het meso-niveau vroegtijdig en signalerend te kunnen opereren.
Daarvoor zullen echter instrumenten in stand gehouden of ontwikkeld moeten worden.

Ook de voorgestelde intensivering met regionale, gemeentelijke samenwerkingsverbanden juicht de Raad toe. De Raad heeft in de eerder genoemde proefregio ervaren, dat de ontwikkeling van samenhangend jeugdbeleid daarmee is gediend. Hetzelfde mag worden verondersteld met welzijnsbeleid in het algemeen.

2.                DE WELZIJNSNOTA 1978.

De Welzijnsnota 1978 is te duiden als een herkenning op provinciaal niveau van de constateringen in de Knelpuntennota 1974 via een discussienota van de Werkgroep Welzijn (1978), gevormd door een aantal statenfracties. De provincie heeft bij zijn totstandkoming van de Welzijnsnota 1978 goed gebruik weten te maken van de ontwikkelingen op rijksniveau met betrekking tot de voorontwerpen voor de kaderwet en deze via een heldere analyse van de bestaande provinciale welzijnsstructuur gekoppeld aan herstructureringsplannen voor het provinciale systeem.

In de nota wordt sterk toegewerkt naar “planning van het beleid”.

Geen algemene uitgangspunten of nadere definiëring van welzijnsbeleid, wel uitgangspunten voor toetsing van de te ontwikkelen plannen, taken van raden in planprocedures en gestructureerd overleg voor de plannende overheid en de betrokkenen.

Tussen de regels door verschijnt af en toe een glimp van een beleidsvisie:

• ombuiging van categoriale voorzieningen naar algemene voorzieningen,

• beleidsinhoudelijke advisering onder directe verantwoordelijkheid van de overheid,

• welzijnsbeleid primair voor mensen in achterstandsituaties,

• verhoging van het democratische gehalte van voorzieningen,

• directe invloed van burgers in politieke beleidsprocedures.

Bijzondere aandacht verdienen de in Hoofdstuk 5 genoemde “Overwegingen die bij de voorstellen tot herstructurering een rol hebben gespeeld.”

Deze overwegingen bezitten nog steeds een hoge actualiteitswaarde. Zonder aan de overige drie tekort te doen, als voorbeeld:

• Wijzigingen in de organisatiestructuur zullen fasegewijs moeten verlopen. Een al te rigoureuze ingreep op korte termijn in de bestaande situatie zal het werk niet ten goede komen.
  Er is vaak sneller iets afgebroken dan opgebouwd;
• Het is gewenst, een flexibele organisatie op te bouwen waarin zonder veel moeilijkheden wijzigingen kunnen worden aangebracht;
• De resultaten van een herstructurering dienen periodiek geëvalueerd te worden teneinde bij het ingezette proces de vinger aan de pols te kunnen houden en zo nodig te kunnen bijsturen.

Ook de voorstellen voor herstructurering (Hoofdstuk 6) en de daarbij genoemde uitgangspunten zijn in grote lijnen nog waardevol. In dit hoofdstuk zijn echter al wel elementen aan te geven die voor actualisering in aanmerking zouden kunnen komen.

Niet alleen vanwege het afblazen van de Kaderwet en de bezuinigingsnormen (daar waren in die tijd al eerste signalen van opgevangen, zij het, dat niemand een dergelijk ingrijpende onvang heeft voorzien), maar vooral ook vanwege de veranderende opvattingen over de “verzorgingsstaat”, de planning van het welzijnsbeleid en de doelen en functies van het welzijnswerk.

In het kader van de actualisering is het eveneens wenselijk, de beleidsaanbevelingen door te lichten en de daarna ingezette ontwikkelingen te evalueren op hun effecten in relatie met de betreffende aanbeveling.

3. SCHETS VAN HET WELZIJNSBELEID 1978–1988.

Zoals reeds eerder aangegeven is er op het terrein van het specifiek welzijn in tien jaar veel gebeurd.
Niet alleen ten aanzien van het Sociaal-Cultureel Werk en Emancipatie is een beleidsplan vastgesteld. Er zijn onder meer voor minderhedenbeleid, homo-emancipatiebeleid, hulpverlening, inspraak, kunstzinnige vorming, volwasseneducatie, bibliotheek-beleid, gehandicaptenbeleid, geestelijke gezondheidszorg, muziekbeleid, ouderenbeleid, kunst-beleid, museumbeleid, sociaal-pedagogische zorg (deel-)nota’s vastgesteld of in een vergevorderd stadium van ontwikkeling.
Daarnaast zijn er allerlei regelingen en fondsen ontwikkeld voor bijvoorbeeld beleidsvernieuwing, participatiebevordering, cultuurspreiding, en stimulering accommodatievoorzieningen.
(Dat ombuigingoperaties inmiddels ook hierop hebben gewerkt, is niet te wijten aan de Welzijnsnota 1978 als zodanig).

Ook ten aanzien van constateringen in de evaluatie van de bestaande provinciale structuur (Welzijnsnota 1978 blz. 12) zijn veel zaken veranderd i.c. verbeterd:

Er is een uitzuivering gekomen van taken en functies van raden; de onevenwichtige groei van medewerkers bij de instellingen ten opzichte van de staven op de griffie is ten voordele van de laatste veranderd.

Voorts is aanvankelijk in gemeen overleg, doch later in een bilaterale vorm de radendiscussie gevoerd, hoewel het nooit gekomen is tot een duidelijk besluit van Provinciale Staten ten aanzien van de raden in het algemeen via de aanvankelijk bedoelde “raden-verordening”.

De overweging van de commissie die de Welzijnsnota heeft voorbereid, alle raden samen te voegen tot één welzijnsdienst, vergelijkbaar met bijvoorbeeld PWS of PPD, is op de achtergrond verdwenen, maar heeft wellicht toch meegespeeld in gedachten, de raden gezamenlijk te huisvesten.
(Een beleidsvoornemen overigens, dat na lang en moeizaam overleg geen resultaat opleverde en nu in het kader van een mogelijke herstructurering van welzijnsbeleid is uitgesteld.)

Daarnaast zijn er veel activiteiten ontwikkeld met betrekking tot de ontwikkeling en verdere structurering van het welzijnsbeleidsysteem.
In paragraaf 1.4. en 1.5.1. van dit commentaar is daaraan reeds aandacht besteed.

Kenmerkend lijkt voor deze periode, dat het inhoudelijke welzijnsbeleid in effectiviteit (even los gezien van bezuinigingsproblemen) zich sterker heeft ontwikkeld dan de meer technische planningscoördinatie.

Juist omdat het aspect van de planning in de Welzijnsnota zo’n prominente plaats heeft ingenomen, komt het de Raad van groot belang voor, de periode 1978–1988 door te lichten en te evalueren. Het zou immers kunnen zijn, dat datgene wat de Kaderwet heeft doen struikelen (onderling tegenstrijdige doelen en te zwaar aangezette planningsbepalingen (Commissie Geelhoed), ook zijn effect heeft gehad op de inrichting van het welzijnsbeleid in Noord-Holland na de vaststelling van de Welzijnsnota 1978.

Gezien het vastlopen van enkele structureringsvoornemens uit de Welzijnsnota 1978 acht de Raad het wenselijk, na te gaan, in welke mate voor het provinciale niveau zou gelden dat het de planprocedures zijn die maken, “dat niet alleen het totstandkomen van een plan een langdurig en moeizaam proces wordt, maar ook de aanpassing van het plan aan gewijzigde omstandigheden” en dat er “veel ambtelijke bureaucratie” voor nodig is.
(constatering Adviescommissie Sociale Planning: “Carnavalsoptocht der Planprocedures” 1985).
Dit na te gaan voor het provinciale beleid is van groot belang, teneinde risico’s en implicaties van de realisering en de effectiviteit van een nieuwe nota vroegtijdig te kunnen onderkennen.

4. WAARDERING VAN DE CONCEPT-WELZIJNSNOTA.

Het moge naar het voorafgaande commentaar duidelijk zijn, dat de Raad de concept-nota in algemene termen niet positief kan waarderen.>

Het grootste handicap van de nota acht de Raad het ontbreken van:

• een visie op welzijnsbeleid, en beleidsmodel, functies en taken,
• duidelijke beleidsdoelen en -uitgangspunten voor provinciaal welzijnsbeleid
• een opsomming van autonome en medebewindstaken
• de bestaande regelgeving en gewenste beleidsinstrumenten
• criteria voor prioriteiten
• toetsingscriteria voor effectmeting en kwaliteitsbewaking

 Eerst daarna kan namelijk de organisatie van het gewenste beleid met uitgangspunten voor die organisatie aan de orde komen.
De ontwerp-notitie begint bij dat laatste en verstrengelt in de uitwerking, enigszins willekeurig, elementen van beleidsdoelen & -uitgangspunten met uitgangspunten voor de organisatie van het beleid. Daarbij wordt een opsomming van de betrokken organisaties met hun hoofdfuncties en middelen noodzakelijk geacht.

Voor het ontwikkelen van een nieuwe welzijnsnota is integrale evaluatie van de Welzijnsnota 1978 en het daarna gevoerde beleid onontbeerlijk.

Met integrale evaluatie doelt de Raad op een evaluatie van het interne en externe beleid.
Terecht heeft de Welzijnsnota 1978 op beide aspecten en op de verdeling van verantwoordelijkheden tussen PI en Overheid veel nadruk gelegd. Het ontwikkelen van een consistent welzijnsbeleid voor de komende jaren kan niet zonder de verwerking van de ervaringen en resultaten van de afgelopen periode.

De nota legt onevenredig de noodzaak tot actualisering van de Welzijnsnota bij externe factoren en beperkt zich tot de organisatie van het toekomstige beleid. Daarbij wordt onverantwoord weinig aandacht besteed aan inhoudelijke aspecten. Dit leidt tot een zodanige abstrahering van taken en functies van bestaande advies- en steunfunctie-organisaties, dat de herkenbaarheid van concreet uitgevoerde taken en werkzaamheden, van de behoeften van cliëntengroepen (zelfs van die groepen zelf), tot nul wordt gereduceerd.

Voor een verdere uitwerking van de nieuwe welzijnsnota moet, als de voorgelegde uitgangspunten-notitie (zelfs globaal) wordt gehanteerd, het ergste worden gevreesd. Zeker gezien de benadering van de diverse onderdelen / paragrafen in de concept-notitie en de vele vragen die erdoor worden opgeroepen.

Daarnaast geeft de notitie zeer weinig inzicht in de toekomstanalyses die er zijn gebruikt.

 5. ALTERNATIEVE BENADERINGEN.

5.1. Voorschrijdende integratie

GS zouden, alvorens de ontwerp-notitie verder te ontwikkelen eerst op basis van de Welzijnsnota 1978 en een evaluatie van het gevoerde beleid, alsmede in relatie met het Collegeprogramma een voorstel kunnen ontwikkelen voor een algemeen, inhoudelijk kader voor welzijnsbeleid, met algemene doelen, taken (autonoom, in medebewind of met voortschrijdende decentralisatie), middelen en instrumenten.

Vervolgens zouden GS de instellingen per deelgebied kunnen vragen, een aanzet te leveren voor gewenst toekomstig beleid met betrekking tot hun eigen terrein en eventueel suggesties te leveren voor andere gebieden.

Op basis daarvan zouden GS, uitgaande van het Collegeprogramma een samenhangende inleiding kunnen ontwikkelen voor het Welzijnsplan 1990.

Organisatievraagstukken zijn daardoor beter te benaderen en kunnen dan per (deel-)sector worden doorgevoerd. Daarbij kan goed gebruik gemaakt worden van al bestaande, nieuwe ondersteuningsstructuren en reeds aangeboden plannen en adviezen.

5.2 Anteciperende integratie

GS zouden met handhaving voor enkele jaren van het bestaande beleid (waarbij onverhoopte tussentijdse financiële ombuigingen niet via een algemene knip - & scheerprocedure, maar via duidelijke prioriteitsstelling worden doorgevoerd), een “denktank” kunnen instellen met de opdracht enige referentie-scenario’s met krimp- en groeivarianten te ontwikkelen voor toekomstig beleid (“Welzijn 2000”).

Deze scenario’s kunnen in één à anderhalf jaar ontwikkeld worden op basis van sociale regioplannen, ideeënontlokking aan instellingen en beleidsafdelingen met betrekking tot vormgeving en waarbij die scenario’s worden.

Via dergelijke scenario’s, gerelateerd aan toekomst-analyses, zal na politieke besluitvorming versneld en effectief een eventueel gewenste herstructurering in één operatie kunnen worden doorgevoerd met een optimale slaagkans, waarbij kan worden ge-anticipeerd op te verwachten ontwikkelingen.

6. ADVIES AAN DE AD HOC–COMMISSIE

De Raad meent met het commentaar indringend te hebben aangegeven, dat de door GS voorgelegde Concept Welzijnsnota 1988 veel onvolkomenheden bevat, zowel naar de benadering van de probleemstelling als naar de analyse van het gevoerde beleid. De nota doet daardoor geen recht aan het door de Provincie en het Maatschappelijk Initiatief gevoerde beleid.
De nota is daarnaast bijzonder suggestief en heeft het effect van een denkfuik die geen uitweg biedt voor alternatieve overwegingen.

Het concept laat daarbij zoveel vragen onbeantwoord, dat amenderingen aanbrengen op de voorgelegde tekst onvoldoende garantie zal bieden voor een evenwichtige Welzijnsnota, waarmee een consistent beleid kan worden ontwikkeld.

De Raad adviseert de AH-commissie dringend, de voorgelegde Conceptnota geheel af te wijzen en GS te verzoeken, een nieuwe opzet voor een uitgangspuntennota te ontwikkelen.

Daarbij kan de commissie overwegen, nadrukkelijker een “denktank-functie” te vervullen
dan de bij de huidige opzet vervulde “accorderings-functie”.

De Raad blijft graag bereid de Commissie en het College van nader advies te dienen.

Haarlem, 22 april 1988.
De Raad voor Jeugdbeleid Noord-Holland.
G.H. van Egerschot, voorzitter             H. de Jong, secretaris

Met killend' fok
72 opties voor jeugdbeleid
26 juli 1988